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　　一、溫泉資源管理的法制化缺失導(dǎo)致的危害性
　　1、溫泉水資源面臨威脅，缺乏法規(guī)保護
　　據(jù)媒體報道，不少景區(qū)在最近10年的溫泉開發(fā)中都陸續(xù)出現(xiàn)資源危機。某些溫泉景區(qū)因長期超量采水使地?zé)崽锩娣e萎縮，溫泉水溫下降。這些出現(xiàn)溫泉危機的地區(qū)，溫泉資源的使用既得不到屬地政府的控制，又沒有經(jīng)合法手段進入市場。各種人情、關(guān)系都可以影響溫泉水的去向，現(xiàn)有法律法規(guī)并沒有對此作出相關(guān)的規(guī)定，使得溫泉資源使用無序，浪費嚴(yán)重的問題日益顯現(xiàn)。

　　2、地方政府在操作層面急需法規(guī)依據(jù)
　　溫泉資源屬礦產(chǎn)資源和地下水資源，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《水法》是管理溫泉資源的基本法律依據(jù)。但是，溫泉資源的開發(fā)與利用具有其特殊性，一般礦產(chǎn)企業(yè)的法律規(guī)定對于溫泉資源的適用性存在問題。加上國內(nèi)眾多溫泉的開采開始于《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》頒布之前（1986年首次頒布）。而經(jīng)過修訂和出臺細(xì)則之后的《礦產(chǎn)資源法》和《水法》對于歷史上形成的開采權(quán)問題沒有提及，尤其對于溫泉牽涉的部門較多、層級較高、情況較復(fù)雜，僅靠縣市一級地方政府更是難以操作。這是導(dǎo)致目前眾多溫泉旅游目的地資源管理與執(zhí)法中有法難依、無法可依的困境。

　　3、現(xiàn)有法規(guī)對溫泉開發(fā)的歷史遺留問題針對性弱
　　中國越是歷史悠久的溫泉勝地，溫泉水井的產(chǎn)權(quán)問題就越是突出。因為這些溫泉水井的產(chǎn)權(quán)多形成于計劃經(jīng)濟時期，在當(dāng)時的財政體制背景下，地方和居民沒有財力與動力投入建設(shè)，因此，這些熱水井的開鑿多由當(dāng)時省部甚至中央單位投資開挖，并委托其直屬機關(guān)管理、使用。雖然時代變遷，這些單位多數(shù)已完成了企業(yè)改制，與中央、省政府的關(guān)系日益獨立開來，但這些直屬機關(guān)對于溫泉資源的控制與使用一直延續(xù)到現(xiàn)在。隨著民眾對溫泉需求的增加，溫泉價值的提升，各供水單位競爭性采水、賣水的情況就不可避免。雖然這樣的競爭性采水對溫泉資源的破壞顯而易見，但要規(guī)范這些單位各自為政行為的協(xié)商成本卻太高。其結(jié)果導(dǎo)致，實現(xiàn)溫泉資源的統(tǒng)一管理、合理開發(fā)這個最基本的目標(biāo)在很多地方卻近乎不可能完成的任務(wù)。

　　4、溫泉資源管理權(quán)責(zé)的錯位
　　目前眾多溫泉旅游開發(fā)都由投資者與地方政府共同協(xié)商進行。但是，在溫泉開發(fā)中舉足輕重的地方政府，在溫泉資源管理方面存在權(quán)力的缺位。一方面，按照礦法的規(guī)定，溫泉資源的探礦權(quán)證與采礦權(quán)證只能由省級地質(zhì)礦產(chǎn)部門審批，地方政府只能作為地方主管部門向省級主管部門提供建議，而沒有溫泉資源的直接管理權(quán)。另一方面，省級主管部門只管審批，卻把監(jiān)督的責(zé)任交給地方政府執(zhí)行。這種分裂的權(quán)責(zé)關(guān)系導(dǎo)致投資者在溫泉旅游開發(fā)過程中必須同時和地方政府和省政府部門同時打交道，增加了項目開發(fā)的行政成本；地方政府的談判能力因此受損，影響溫泉開發(fā)的效率。正是管理體制上的錯位，導(dǎo)致地方政府在溫泉資源開采出現(xiàn)問題時顯得束手束腳。

　　二、對目前中國溫泉資源管理中的法規(guī)條例解析
　　1、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》對溫泉資源的規(guī)定
　　根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》之規(guī)定：
　　“地表或者地下的礦產(chǎn)資源（包括地?zé)幔┑膰宜袡?quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。”
　　 “省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記；但是，已經(jīng)依法申請取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)在劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)為本企業(yè)的生產(chǎn)而進行的勘查除外。”
　　據(jù)此可知，國家是溫泉資源的所有者，省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門是各地區(qū)溫泉資源開發(fā)的管理者。

　　2、《中華人民共和國水法》對溫泉資源的規(guī)定
　　《中華人民共和國水法》規(guī)定：
　　 “縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。”
　　“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的除外。”
　　相對于礦法的規(guī)定，水法則將取水許可審批的權(quán)限下放到了縣一級政府，由于溫泉水的開采量一般都不會超過縣級政府采水許可審批權(quán)限的上限，因此，縣一級地方政府可以直接為溫泉資源開采者辦理采水許可證，并擁有對取水單位進行監(jiān)督管理的執(zhí)法權(quán)。

　　3、中央對溫泉資源管理職責(zé)分工問題的規(guī)定
　　1998年，在國務(wù)院部門“三定”規(guī)定下發(fā)后，有關(guān)部門和地方對礦泉水、地?zé)崴墓芾砺氊?zé)分工問題存在著不同認(rèn)識，使尚未開始機構(gòu)改革的地方政府無所適從，社會反映強烈，并影響到一些地方法院對礦泉水、地?zé)崴傻V權(quán)轉(zhuǎn)讓案件的審理。為解決這一問題，經(jīng)中央機構(gòu)編制委員會辦公室、國務(wù)院法制辦公室和國土資源部、水利部協(xié)調(diào)一致，并經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同意。現(xiàn)就礦泉水、地?zé)崴墓芾砺氊?zé)分工問題通知如下：
　?。?）國家對水資源實行統(tǒng)一管理。開采已探明的礦泉水、地?zé)崴伤姓鞴懿块T在統(tǒng)一考慮地表水與地下水的資源狀況和生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水的實際需要的基礎(chǔ)上，先辦理取水許可證，確定開采限量。水行政主管部門在辦理取水許可證時，只能收取工本費。
　?。?）開采礦泉水、地?zé)崴?，用于商業(yè)經(jīng)營的企事業(yè)單位（如礦泉水廠、溫泉賓館、地?zé)犭姀S等），憑取水許可證向地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門登記，辦理相應(yīng)的采礦許可證，并按照水行政主管部門確定的開采限量開采。地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門辦理采礦許可證時，只能收取工本費。
　?。?）企事業(yè)單位開采礦泉水、地?zé)崴牟傻V權(quán)使用費和礦產(chǎn)資源補償費，由地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門按照《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》征收，并及時全額上繳財政。企事業(yè)單位已經(jīng)繳納礦泉水、地?zé)崴牟傻V權(quán)使用費和礦產(chǎn)資源補償費的，不再繳納水資源費。
　?。?）依法轉(zhuǎn)讓礦泉水、地?zé)崴牟傻V權(quán)的，由地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門按照《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》的規(guī)定辦理。
　　中央的規(guī)定并沒有解決溫泉資源管理政出多門的問題，反而是固化了溫泉資源開發(fā)過程中多頭管理的部門分割格局。這也為日后溫泉資源管理中頻頻出現(xiàn)無法可依，有法難依的情況埋下了隱患。

　　三、臺灣溫泉立法的啟示
　　溫泉資源管理走上法制化道路并不是中國溫泉開發(fā)過程中的獨辟蹊徑，正好相反，這是世界溫泉旅游業(yè)發(fā)達地區(qū)的必然之路。世界溫泉大國日本早在1948年就已出臺《溫泉法》，在這部法規(guī)的護佑下，日本溫泉得到了可持續(xù)的開發(fā)利用，如今日本以溫泉之國自居。中國的臺灣地區(qū)也于近年著手推進《溫泉法》的立法工作，本文著重介紹臺灣溫泉法立法的進展，因臺灣地區(qū)與內(nèi)地具有文化同源性，其溫泉立法的發(fā)展過程對于中國內(nèi)地更有啟發(fā)意義。
　　1、臺灣溫泉法出臺的背景
　?。?）盲目開發(fā)，缺乏整體計劃。溫泉區(qū)的開發(fā)早期只運用在硫磺的開采，然后在日據(jù)時期，投資者看到哪里有溫泉露頭，就在附近溫泉露頭進行開發(fā)。到國民黨入臺后，溫泉區(qū)的開發(fā)仍依循日據(jù)時期開發(fā)的模式。隨著臺灣溫泉產(chǎn)業(yè)在SPA的風(fēng)潮及政府的觀光政策下，泡湯成為當(dāng)紅的活動，各路財團投入大量資金開發(fā)，大型溫泉飯店越來越多。但是投資者在溫泉區(qū)開發(fā)方面各自為政，溫泉區(qū)缺乏整體的旅游規(guī)劃與統(tǒng)籌管理在各溫泉區(qū)普遍存在，造成過度開發(fā)、環(huán)境資源破壞，設(shè)施建設(shè)凌亂、簡陋，違建林立，溫泉管線紛雜、祼露。不僅視覺質(zhì)量低落，游憩質(zhì)量亦大受影響。
　?。?）過量開采導(dǎo)致水量不足。在這一溫泉大開發(fā)時期，臺灣許多著名的溫泉區(qū)，如北部的北投溫泉、東北部的宜蘭礁溪溫泉、東部的臺東知本溫泉和南部屏東的四重溪溫泉等，都有開發(fā)過量，之后出現(xiàn)溫泉出水量不足的情況。造成地下水位下降，嚴(yán)重時造成溫泉永久的枯竭，或造成地層的下陷。
　?。?）水權(quán)制度不健全。臺灣溫泉區(qū)的旅館投資者均各取所需、各自為政，未申請水權(quán)就任意鉆井汲取溫泉使用，致使溫泉資源枯竭。過去有關(guān)溫泉資源的開發(fā)利用主要是依據(jù)水利法及礦業(yè)法。依水利法規(guī)定“水為天然資源，屬于國家所有”，并規(guī)定有水權(quán)登記、水利稅費和違反的規(guī)則等，并受水利主管機關(guān)的管理。又因溫泉為地?zé)豳Y源的特征，故依礦業(yè)法溫泉可視為礦藏，其所在地地主依法并無溫泉開采權(quán)，需向礦業(yè)主管機關(guān)申請開采權(quán)并接受其管理。以上二法，在管理及使用上仍有許多無法顧及的部份，造成資源浪費與環(huán)境之破壞。以鄰近的北投溫泉為例，即因溫泉資源缺乏妥善管理維護，導(dǎo)致私人私自接管線濫用，環(huán)境受損，溫泉存量急劇受損。雖然在 1999年 通過《溫泉開發(fā)管理辦法》，要求投資者登記水權(quán)，但《溫泉開發(fā)管理辦法》為行政命令，強制力不夠，且溫泉水資源的引水地點多位于國家公園范圍內(nèi)或森林公園內(nèi)的公有地，故多數(shù)溫泉業(yè)者無法獲得引水地點的土地使用同意書或土地許可使用相關(guān)證明文件，以依法申請水權(quán)登記或臨時用水登記。在沒法依據(jù)及財團與利益團體控制立法團體，溫泉水權(quán)問題始終難以解決。
　　（4）溫泉儲量及相關(guān)資料不足。投資者合法取得溫泉水權(quán)后，投資者者就可以合法的抽取溫泉水，若沒有一個管制制度管制溫泉抽取量，則會加速溫泉資源的枯竭，而要訂出管制業(yè)者溫泉抽取量的標(biāo)準(zhǔn)，必須先調(diào)查當(dāng)?shù)販厝奶N藏量及溫泉水自然回補情形，但是臺灣溫泉蘊藏量資料尚未建全，故當(dāng)時無法對溫泉抽出量進行管制。
　　（5）溫泉區(qū)土地利用問題。許多溫泉產(chǎn)業(yè)存在于原住民土地、國家公園保護區(qū)、水質(zhì)水源水量保護區(qū)及各種脆弱地質(zhì)帶附近，通常有溫泉露頭地區(qū)的地質(zhì)是脆弱與多變，也是溫泉產(chǎn)業(yè)聚集的地方，兩者之間有唇齒相依的關(guān)系，對于眾多溫泉業(yè)者存在于限制發(fā)展區(qū)的事實不能不重視?！稖厝獏^(qū)土地及建筑物使用管理辦法》與都市計劃法、區(qū)域計劃法、國家公園法的競爭與合作也尚未厘清，還有位于原住民保留地的溫泉區(qū)，或從日本占領(lǐng)時代便存在于有爭議的原住民土地上，隨著時代和政治的變遷，原住民們出現(xiàn)意識的覺醒，起身要求生存權(quán)及土地權(quán)，爭取其權(quán)益，所以勢必會引發(fā)未來溫泉開發(fā)管理更多爭議。
　?。?）假溫泉問題。根據(jù)經(jīng)濟部中央地質(zhì)調(diào)查所2002年的調(diào)查報告顯示，臺灣人的溫泉用量，平均每人每次耗泉量約為250至500公升，幾個較具規(guī)模、高度開發(fā)的溫泉區(qū)，如北投、礁溪、烏來，每年都要耗掉150萬噸的溫泉水量。按照目前大量的任意開發(fā)，臺灣溫泉資源會很快枯竭，假溫泉便可能應(yīng)運而生。溫泉具有無法復(fù)制的特性，面對目前溫泉需求的增加，便出現(xiàn)許多假溫泉事件，當(dāng)中也不乏知名溫泉區(qū)。甚至有業(yè)者試圖用加工、回收處理后再重復(fù)使用，降低溫泉資源取得成本，衛(wèi)生問題令人擔(dān)憂。

　　2、臺灣溫泉法出臺經(jīng)驗
　?。?）借鑒多國溫泉管理經(jīng)驗。臺灣由于溫泉產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展和溫泉管理的滯后，長期以來欠缺周詳?shù)恼w規(guī)劃，導(dǎo)致景觀零亂、非法占有公有土地、任意鉆探取水、任意架設(shè)管線等問題大量出現(xiàn)。再加上溫泉在民眾中的影響越來越大，衛(wèi)生安全問題、真假溫泉問題引起了社會的普遍關(guān)注。為了引導(dǎo)溫泉開發(fā)的合法化、規(guī)范化，讓民眾擁有安全使用溫泉設(shè)施的環(huán)境，使臺灣溫泉業(yè)的經(jīng)營符合國際標(biāo)準(zhǔn)，在合理開發(fā)的基礎(chǔ)上有效保護溫泉資源，臺灣在參考了多國溫泉管理的法律、法規(guī)后，結(jié)合其自身的溫泉資源條件，于2003年6月公布了《溫泉法草案》，以規(guī)范溫泉產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營管理，并訂出13項授權(quán)子法。
　?。?）不同職能部門分別立法。臺灣溫泉法的立法考慮到從水權(quán)取得、溫泉取用規(guī)范管理、證照申請、溫泉區(qū)土地建筑、環(huán)境保護、安全、觀光、文化農(nóng)業(yè)等多方面范疇。其下所涉子法由不同行政主管部門分別設(shè)立。溫泉法13項授權(quán)子法，包括由經(jīng)濟部研究擬定的《溫泉基準(zhǔn)》、《溫泉開發(fā)許可辦法》、《溫泉露頭限制開發(fā)范圍之劃定原則》、《溫泉取用費率征收及使用辦法》、《溫泉水權(quán)與礦物質(zhì)業(yè)權(quán)輔導(dǎo)換證作業(yè)辦法》、《溫泉開發(fā)許可移轉(zhuǎn)作業(yè)辦法》、《溫泉資料登記作業(yè)要點》及《溫泉法施行細(xì)則》等8種；交通部研究擬定的有《溫泉使用事業(yè)標(biāo)章認(rèn)可使用辦法》、《溫泉取供事業(yè)經(jīng)營辦法》、《溫泉區(qū)管理計劃擬定及審議辦法》、《溫泉區(qū)土地及建筑物使用管理辦法》等4種；行政院原住民族委員會研究制訂的有《原住民族地區(qū)溫泉經(jīng)營輔導(dǎo)及獎勵辦法》?！　?br /> 　　（3）分步出臺，逐步完善。《溫泉法草案》一經(jīng)公布，就在臺灣民眾中引起多方面關(guān)注，有人認(rèn)為法案內(nèi)容有瑕疵，如依現(xiàn)在的建筑法的管理辦法，臺灣多數(shù)溫泉賓館建設(shè)在保護區(qū)、水質(zhì)水源水量保護區(qū)及各種脆弱地質(zhì)帶附近，應(yīng)被認(rèn)定為不合法建筑需要拆除。這一規(guī)定有很多自身矛盾之處，因為沒有地質(zhì)構(gòu)造的復(fù)雜多變，就不可能有溫泉的出露，也就不會是溫泉產(chǎn)業(yè)聚集的地區(qū)，雖然遲遲未見《溫泉區(qū)土地及建筑物使用管理辦法》的頒布，但溫泉從業(yè)者希望官方對原有的老建筑、溫泉區(qū)應(yīng)個案處理，請專家鑒定建筑物的安全性，在不違反公共安全的前提下，盡量開方便之門；為保護及持續(xù)利用溫泉，除依水利法或礦業(yè)法收取相關(guān)費用外，主管機關(guān)應(yīng)向溫泉取供事業(yè)征收溫泉取用費。征費對象法定應(yīng)為溫泉取供事業(yè)，即向溫泉取水供水單位征收，而不見得是溫泉的直接利用者。如北投地區(qū)目前所有的溫泉產(chǎn)業(yè)其實是接受北投市自來水處所提供的溫泉水，自來水處即為溫泉取水供水單位，應(yīng)向主管機關(guān)按標(biāo)準(zhǔn)交納溫泉費用，而溫泉直接利用者則要在此基礎(chǔ)上，加上向溫泉取水供水單位交納的相關(guān)費用，利用成本還會增加。再有溫泉法規(guī)定各項開發(fā)行為不得影響式破壞溫泉涌水量、溫度或成分?？v觀《溫泉法草案》全文，雖是一部過渡性法規(guī)，但在臺灣的溫泉行政法制管理上已邁出有法可依的重要一步。

　　四、對中國溫泉水權(quán)制度建設(shè)的建議
　　1、統(tǒng)一將與溫泉水管理權(quán)下放至縣（市）一級政府
　　目前與溫泉水取用相關(guān)的行政許可主要涉及取水許可證和礦業(yè)權(quán)證，兩證齊全的用戶可以合法開采溫泉資源。但是取水許可與礦業(yè)權(quán)許可的管理權(quán)在很多地方并沒有同時下放到縣（市）一級政府，例如廣東省的《取水許可和水資源費征收管理條例》規(guī)定開采量在10000m³/天以下的取水許可由縣級政府辦理，但是《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定礦業(yè)權(quán)證（探礦證和采礦證）又只能在廣東省國土資源廳辦理。這就造成與溫泉水權(quán)相關(guān)的管理權(quán)分別由省級政府和縣級政府分頭把持，其結(jié)果就是造成溫泉水權(quán)管理的混亂局面，省級政府雖然持有礦業(yè)權(quán)得出讓權(quán)，但溫泉水開采的監(jiān)督職能還是由縣級政府完成，縣級政府在管理溫泉水權(quán)時沒有礦業(yè)權(quán)的審批權(quán)，導(dǎo)致管理過程中必須與省級政府進行協(xié)調(diào)，降低了行政效率。
　　本文建議對國家的《礦產(chǎn)資源法》進行修訂，將溫泉資源這類小型礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)審批出讓權(quán)委托至縣（市）級政府管理，同時根據(jù)《取水許可和水資源費征收管理條例》10000m³/天以下的取水許由縣級政府的規(guī)定，縣（市）級政府可以成為溫泉水權(quán)管理的基層組織。省級及中央政府保留對大型的、涉及國計民生的溫泉水權(quán)的介入權(quán)。

　　2、出臺中國《溫泉法》
　　溫泉資源不同于一般的地下水資源或礦產(chǎn)資源，其具有提供康復(fù)養(yǎng)生、發(fā)展旅游事業(yè)等關(guān)系社會公共福利的特殊功能。因此，建議由國家層面出臺《溫泉法》，規(guī)范溫泉開發(fā)行為。第一，明確溫泉資源歸國家所有，國務(wù)院為全國溫泉資源的主管機關(guān)，地方上由縣級以上政府作為溫泉資源的主管機關(guān)；第二，嚴(yán)格保護溫泉資源的可持續(xù)利用，凡是開采溫泉資源的行為都必須申請由縣級以上政府審批授權(quán)的溫泉開采證，溫泉開采行為不能影響原有溫泉水的涌出量、水質(zhì)、水溫，對已經(jīng)造成溫泉水損害的開采行為一律不允許頒發(fā)溫泉開采證，并勒令相關(guān)單位停滯損害溫泉資源的行為，其他非溫泉開采行為造成的溫泉資源的損害，也需由縣級政府協(xié)調(diào)后禁止；第三，建立溫泉水資源的定期檢查制度，溫泉資源開采用戶必須登記所開采溫泉的涌出量、水溫和水質(zhì)等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，由主管機關(guān)授牌經(jīng)營溫泉事業(yè)，并接受主管機關(guān)的定期檢驗，以此杜絕溫泉經(jīng)營中假溫泉的現(xiàn)象；第四，溫泉資源用戶除依照《取水管理條例》和《礦產(chǎn)資源法》繳納水費和礦業(yè)費之外，還需繳納溫泉資源取用費，溫泉資源取用費除支付管理費用外，專供溫泉資源的保護、管理及于溫泉地公共設(shè)施建設(shè)相關(guān)的支出，不允許挪作他用。
（本文作者：李鵬）